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宋华琳:《药品注册管理办法》的法律创新 | 客论
毛冬蕾·2020-05-10
会议
构建新形势下药品注册管理体系。

新的《药品注册管理办法》全面落实去年底出台的《药品管理法》提出的上市许可持有人、临床试验默示许可、药品优先审评、上市后变更管理等系列制度,全面体现了对药品全生命周期管理的理念,以及加大了风险防控,明确药品注册的程序要求及各类主体的权利义务,构建新形势下药品注册管理体系。

整理 | 毛冬蕾


参加过新版《药品管理法》和《药品注册管理法》(下称《办法》)修订专家咨询工作的南开大学法学院教授、博士生导师宋华琳,对我国药品注册管理发展历程感受最深的是,国家对药品注册的科学监管能力越来越强了。


今年3月30日颁布新《办法》后,业内有许多热议和学习交流。原国家药监局注册司司长张伟认为,《办法》上一次修订是在2007年,如今时隔13年再次进行调整,新《办法》是在继承优良、弥补不足的基础上进行修订,更加突出了程序性规定,技术问题多转为技术指导原则,便于与时俱进、及时完善。这一次为了推进药品审评审批制度的深化改革,国家药品监督管理局通过后续配套文件的形式陆续发布,例如新版GCP、《药品生产监督管理办法》和4月30日发布的一系列“五一大礼包”,使各项改革措施落地实施。


该《办法》在结构及内容等方面都有较大变动,体现在科学设置药品注册流程、明确药品注册时限、创新药品注册管理方式等修改亮点。而在药品全生命周期的管理理念中,建立药物警戒制度是重要的一环,是药品研发各利益相关方需加以重视和实践的工作。

正是在这一背景下,5月8日,由研发客、GBI和泰格医药共同举办的线上活动客论,邀请了宋华琳教授、泰格医药政策法规事务副总裁常建青、北京人和广通咨询有限公司资深药物安全顾问、合伙人磨筱垚老师围绕上述话题展开了讨论。本文首先记录第一位讲者宋华琳教授所做“《药品注册管理办法》的法律创新”的报告精华。


构建新形势下药品注册管理体系


宋华琳教授说,注册与研制在各国的法典中占有重要的位置,在我国也不例外。药品注册涉及事前、事中和事后监管。2019年新修订的《药品管理法》中,规定了药品注册和研制全方位的管理。法律规定如何落地,取决于下一步细化和部门规章——《药品注册管理办法》。


宋华琳教授

南开大学法学院教授、博士生导师


《办法》强调了风险管理,优化了药品注册管理体系,这是将近年药品审评审批制度改革的系列成果予以固定,充分考虑药品研发科学规律和产业发展需要。


谈到本次药品注册管理办法的特点,他认为体现在:全面落实去年底出台的《药品管理法》提出的上市许可持有人、临床试验默示许可、药品优先审评、上市后变更管理等系列制度,全面体现了对药品全生命周期管理的理念,以及加大了风险防控,明确药品注册的程序要求及各类主体的权利义务,构建新形势下药品注册管理体系。


具体而言,有以下几方面的亮点:


在全面落实药品上市许可持有人制度方面,明确申请人为能够承担相应责任的企业或者药品研制机构等,要求建立药品质量保证体系,对药品的全生命周期进行管理;做好药品注册受理、审评、核查和检验等各环节的衔接,将原来的审评、核查和检验由“串联”改成“并联”;设立四个加快通道,明确审评时限,提高药品注册效率和注册时限的预期性。按照风险管理的原则落实“放管服”要求,对变更实行分类管理;强化药品研制、注册和上市后监管。


“为了把好钢用在刀刃上,本办法将事前注册和事中、事后监管相结合。”宋华琳说,新办法进一步改革药品注册程序、优化药品上市许可路径和注册核查程序,变更管理程序,使药品实现可预期,药品注册更加公开透明。


鉴于新《办法》博大精深和活动时间有限,他仅就其中一些条款进行梳理。


药品定义分类和申请人要求


在药品定义上,《药品管理法》明确了药品“包括中药、化学药和生物制品等”,中药材和化学原料药按药品进行管理。对于细胞治疗和基因治疗的属性则相对复杂,对那些技术研究成熟,可实现工业化、市场化,其产品经过验证其安全、有效、质量可控,注册批准后,是药品。那些尚处于研究阶段的新技术不属于“药品”范畴,应当按照医疗技术由卫生健康管理部门监管。


而《办法》规定,中药、化学药和生物制品等药品的细化分类和相应的申报资料要求,由国家药品监督管理局根据注册药品的产品特性、创新程度和审评管理需要组织制定,并向公众公示。


在药物注册分类方面,2016年原国家食药监局出台了《化学药品注册分类改革工作方案》,化学药的1类新药将“中国新”提升到“全球新”的概念——全球尚未上市销售的药品。在“全球新”作为创新药的理念指引下,化学药分为5类。“注册分类中不再区分进口,而是执行统一的审评标准和质量要求,为我国医药产业融入全球供应链体现奠定基础。”宋华琳说。


而对于申请人的要求有,应当为能够承担相应法律责任的企业或者药品研制机构等;境外申请人应当指定中国境内的企业法人办理相关药品注册事项;在申请药品上市注册前,应当完成药学、药理毒理学和药物临床试验等相关研究工作;药物非临床安全性评价研究应当在经过药物非临床研究质量管理规范认证的机构开展,并遵守药物非临床研究质量管理规范;药物临床试验应当经批准,其中生物等效性试验应当备案;药物临床试验应当在符合相关规定的药物临床试验机构开展,并遵守药物临床试验质量管理规范。


中国技术审评指导原则的现状


在药品注册工作中,极大部分是技术审评工作,由国家药品审评中心承担。宋华琳在他的报告中特别谈及了我国技术审评指导原则的现状。


他研究认为,中国药品技术审评指导原则数量过少,分布也不合理。指导原则覆盖的专业和评价关键环节过少。应进一步强化技术审评指导原则在我国药品研究开发和注册管理中的地位,解决数量少和布局不合理的问题,应尽快出台更多,更具专门性和指导性意义的药品技术指导原则,改进我国技术指导原则的本土化程度。着力规范技术指导原则的形成程序,使得药品监管机构、药品审评部门、医药企业、科研机构和患者都能参与到指导原则的形成过程之中。


对于我国的技术指导原则,药品审评中心等专业技术机构,应当根据科学进展、行业发展实际和药品监督管理工作需要制定技术指导原则和程序,并向社会公布。


此外,在研发环节, CDE之前发布过公开征求《药物研发与技术审评沟通交流管理办法(征求意见稿)》意见的通知。其中特别提到, 申请人与审评人员就技术问题互动,双方讨论问题充分阐述各自观点,最终形成的共识可作为研发和评价的重要依据。


“有必要让审评员与申请人沟通交流,从而使申请人更好理解行政部门和专业技术机构的要求,”宋华琳说,近些年,CDE设立了多种沟通交流渠道,促使申请人提交真实、有效、质量更高、更符合要求的资料,少走不必要的弯路。

专家咨询制度也是《药品注册管理办法》中的重要的亮点。办法中规定,药品审评中心等专业技术机构根据工作需要建立专家咨询制度,成立专家咨询委员会 。这也是美国FDA的先进做法。在审评、核查、检验、通用名称核准等过程中就重大问题听取专家意见,充分发挥专家的技术支撑作用。


数据真实性及上市药品目录集数据库


申请药品注册,应当提供真实、充分、可靠的数据、资料和样品,证明药品的安全性、有效性和质量可控性。使用境外研究资料和数据支持药品注册的,其来源、研究机构或者实验室条件、质量体系要求及其他管理条件等应当符合国际人用药品注册技术要求协调会通行原则,并符合我国药品注册管理的相关要求。


不同国家相互承认对方的规制标准和具体案件的决定,被视为相互承认(Mutual Recognition)。相互承认包括标准的相互承认,许可、检验、检查、认证、认可等结果的相互承认,这有助于全球规制协调,促进全球贸易便利化,减少市场主体的合规成本和信息报备成本。这些研究机构、质量体系要求应符合ICH的原则,也是一种全球监管协调,监管全球化的力证。

借鉴国际经验、结合中国具体实际,原国家食药监局组织制定了《中国上市药品目录集》,收录具有安全性、有效性和质量可控性的药品,并确定参比制剂和标准制剂。申报药品拟使用的药品通用名称,未列入国家药品标准或者药品注册标准的,申请人应当在提出药品上市许可申请时同时提出通用名称核准申请。


综合审评基于全过程的风险管理


在综合审评环节,《办法》规定,药品审评中心应当组织药学、医学和其他技术人员,按要求对已受理的药品上市许可申请进行审评。药品审评中心根据药品注册申报资料、核查结果、检验结果等,对药品的安全性、有效性和质量可控性等进行综合审评。


宋华琳说,综合审评很重要,如果通过了药品批准上市,就会发药品注册证书。注册证书当中持有人持有人很有可能是生产企业,也可能持有人和生产企业不是一家。综合审评结论通过的,批准药品上市,发给药品注册证书。综合审评结论不通过的,作出不予批准决定。


此外,他还介绍了关联申请、原辅包登记平台等等。


宋华琳总结道,新《药品注册管理办法》起到了承上启下的一个作用,落实上位法《药品管理法》、《疫苗管理法》的要求,结合我国药品管理实际,借鉴国际经验,诞生了如今的新《办法》。它借鉴了美国、欧盟行之有效的药品审评经验,结合中国制药行业的实际情况,规定了行政许可制度,包括界定行政许可时限。“时限很重要,监管部门如果没有按照注册管理办法实现,就相当于违反了法律程序。”


二十年前,宋华琳曾在《药学进展》杂志发表过一篇介绍美国“药品审评质量规范”(Good Review Practice,GRP)的文章,当时曾引起刚成立不久的药审中心重视。他认为,药品生产有GMP,临床试验有GCP,药品审批审评的决策规范也应该有“GRP”,来实现对公权力的自我拘束。这次的新《办法》注重简政放权、鼓励创新、注重流程再造,在保证鼓励药物创新、提高审评审批效率和质量之间寻求平衡。《办法》的实施和落地必将有助于提高中国药品监管审评水平和行业发展,促进和保障公众用药安全、有效、质量可控。“让我们共同学习新的《办法》,祝愿它能顺利实施和落地。”宋华琳说。


(下一篇将介绍本次客论嘉宾泰格医药政策法规事务副总裁常建青的报告——《药品注册管理办法》修订后的临床试验和注册上市。敬请留意!)



文章关键字:宋华琳,《药品注册管理办法》
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